Sorriso/MT, 24 de fevereiro de 2021.    

PROCESSO: 23444.000551.2020-10

INTERESSADO: Direção Geral do IFMT - Campus Sorriso

ASSUNTO: Contratação de serviço contínuo com alocação de mão de obra - contínuos

Esta nota técnica tem como objeto a análise do Parecer nº 24/2021/PFE-IFMT/PGF/AGU, emitido pela Procuradoria Federal Junto ao Instituto de Educação, Ciência e Tecnologia de Mato Grosso, sobre o processo de licitação para contratação de serviço continuado com mão de obra exclusiva para apoio administrativo (contínuo).

Conforme consta do parecer juntado aos autos do processo, a Procuradoria aprovou a minuta do edital e seus anexo, condicionando ao atendimento de recomendações que serão o objetivo desta análise, as quais passo a apresentá-las de forma especifica conforme os respectivos itens do parecer.

item 2.3 Avaliação de conformidade legal

O parecer mencionou que "no presente caso o órgão não realizou a avaliação de conformidade legal. Dessa forma, recomendamos que nas próximas licitações, o Campus Sorriso se atente a tal fato".

Analisando os autos do processo foi verificado que embora a instrução do processo seguiu as normas vigentes, não houve a formalização da verificação da conformidade legal, com a juntada de lista de verificação.

Assim, a fim de solucionar a ausência de comprovação de avaliação de conformidade legal, foi elaborada nos termos da ON SEGES nº 02, de 2016 da lista de verificação atualizada da AGU (disponível em: https://www.gov.br/agu/pt-br/composicao/consultoria-geral-da-uniao-1/modelos-deconvenios-licitacoes-e-contratos/modelos-de-licitacoes-e-contratos/listas-de-verificacao) uma lista de verificação que vai anexa a esta nota pare servir de comprovante e instrução processual.

Todavia, durante o preenchimento da lista de verificação foi constatada duas irregularidades durante a instrução do processo que não foram verificadas pela procuradoria, quais sejam: 1) ausência de aprovação do Estudo Técnico Preliminar pela autoridade competente (art. 14, inciso II, do Decreto n.º 10.024/19); e 2) ausência de justificativa sobre a adoção do critério de controle interno, conforme § 2º, do art. 18, da IN SEGES nº 05/2017.

Diante dessa constatação, passo a analisar tais irregularidade e possíveis soluções a fim de trazer fiel regularidade no quesito da avaliação de conformidade legal.

Em relação a ausência de aprovação do Estudo Técnico Preliminar, verifica-se que o referido Estudo juntado aos autos do processo (RELATÓRIO 1/2020 - SRS-DAP/SRS-DG/CSRS/RTR/IFMT), foi elaborado pela equipe de planejamento composta pelo Diretor Geral na Portaria nº 48/2020 - SRS-GAB/SRS-DG/CSRS/RTR/IFMT, mas não houve avaliação final e consequente aprovação do Diretor expressa, nos termos do art. 14, inciso II, do Decreto n.º 10.024/19, desta forma, recomenda-se a emissão de despacho pela autoridade com a comunicação expressa da autorização do Estudo Técnico Preliminar.

Quanto a ausência de justificativa sobre a escolha da conta-depósito vinculada como forma de controle interno, passamos a verificar as razões existentes para sua escolha.

Conforme conceituada pela AGU na Nota nº 020/2011/DEAEX/CGU/AGU – JCO – Processo nº 00404.006797/2009-52, a Conta Vinculada é uma forma diferida de pagamento à Contratada, pois antecipa o pagamento de evento futuro, que só possibilita a utilização do recurso com o aperfeiçoamento do evento (pagamento de férias, 13º salário, multa fundiária) e deve atender o disposto nos art. 40, XIV e art. 55, III ambos da Lei 8.666/93.

O caderno de logística da SEGES sobre conta vinculada (dispnível em: https://www.gov.br/compras/pt-br/centrais-de-conteudo/cadernos-de-logistica/midia/caderno_logistica_conta_vinculada.pdf) conceitua da seguinte forma:

A Conta-Depósito Vinculada ― bloqueada para movimentação, instrumento de gestão de risco para as contratações de prestação de serviços continuados, com dedicação exclusiva de mão de obra, pela Administração Pública é ferramenta já institucionalizada e sedimentada. Sua utilização em muito contribui para a garantia de cumprimento das obrigações sociais e trabalhistas dos empregados alocados na prestação dos serviços, bem como para a segurança jurídica dos gestores e fiscais de contrato.

O objetivo da Conta-depósito Vinculada estão alinhados com o controle de risco previsto no presente processo (RELATÓRIO 10/2020 - CNP-DAP/CNP-DG/CCNP/RTR/IFMT), em específico no Risco 12 "Deixar a contratada de pagar salários, benefícios e encargos trabalhistas e previdenciários".

Sobre os objetivos da Conta-depósito Vinculada, cito trecho do manuscrito de dissertação em Mestrado de Administração Pública sobre análise de conta vinculada:

Eis que o objetivo da conta vinculada reside na garantia de existência de saldo financeiro para fazer frente aos encargos trabalhistas devidos aos funcionários contratados pelas empresas terceirizadas para a prestação de serviços em órgãos e entidades (MP, 2018a).

Em caso de possíveis inadimplências/inobservâncias dos pagamentos pela empresa contratada (ou até sua eventual falência), estarão provisionados nessa conta os valores de férias, adicional de férias, 13º (décimo terceiro) salário e verbas rescisórias (multas do FGTS) dos trabalhadores terceirizados referentes ao período em que atuaram na execução do contrato administrativo.

Nesse passo, ao garantir do pagamento das obrigações trabalhistas dos trabalhadores terceirizados, a conta vinculada também vai ao encontro dos preceitos constitucionais que consagram, como fundamentos da República, a dignidade da pessoa humana e os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa (art. 1º, III e IV, da CF/88) e, como objetivos da República, construir uma sociedade livre, justa e solidária (art. 3º, I, da CF/88). (Mendes, Lorena Lopes Freire. Terceirização de serviços na administração pública [manuscrito]: uma análise da conta vinculada no âmbito do Tribunal Regional do Trabalho da 3ª Região – 2020, pág. 41).

Em relação a sua vantajosidade, verifica-se que a conta-depósito vinculada exige um trabalho rigoroso de fiscalização dos contratos, exigindo capacidade técnica e pessoal suficiente para a correta execução, sendo certa que a realidade desta unidade tal qual a de vários outros órgão da Administração Federal carece de pessoal nos setores administrativos para a correta realização de fiscalizações, podendo a conta vinculada se tornar onerosa para a Administração.

Diante da potencial onerosidade da conta vinculada, mas considerando a importância de se proteger os direitos dos trabalhadores terceirizados e a Administração Pública de eventual responsabilidade subsidiária, questiona-se se não seria possível garantir o mesmo efeito pretendido pela conta vinculada de uma forma menos custosa e até mais eficaz.

A opção que se vislumbra é a sistemática do pagamento pelo fato gerador, alternativa trazida pela própria legislação aos órgãos do Executivo Federal (art. 8º, V, alínea a, do Decreto nº 9.507/2018 e art. 18, II, da IN nº 5/2017). A principal vantagem é a de que os recursos referentes a eventos trabalhistas que não ocorrerem são revertidos para a Administração.

Porém, como discorrido no manuscrito mencionado acima: "certo é que ainda não existem estudos ou experiências organizacionais suficientes para concluir sobre sua vantajosidade, bem como desenvolvimento de instrumentos adequados e treinamento de servidores para sua operacionalização"(Mendes, Lorena Lopes Freire. Terceirização de serviços na administração pública [manuscrito]: uma análise da conta vinculada no âmbito do Tribunal Regional do Trabalho da 3ª Região – 2020, pág. 101).

Assim, apenas pela leitura dos procedimentos publicados para orientar a utilização do pagamento pelo fato gerador, depreende-se que a ferramenta é tão complexa quanto a conta vinculada e pode representar custos ainda maiores para a Administração Pública, uma vez que exige o controle sistemático de várias ocorrências futuras e incertas (ex.: licenças maternidade e paternidade, ausência por acidente de trabalho, auxílio-doença e outras ausências legais).

Diante disso, e pelas informações presentes no processo fica apresentada justificativa para a escolha da opção da conta-depósito vinculada.

Item 2.5 Da utilização do sistema do Sistema de Registro de Preços - SRP

O parecer apontou o seguinte: "No caso apresentando, a Coordenação não justificou a adoção do Sistema de Registro de Preços, o que deve ser corrigido. Recomenda-se que a justificativa relacione a hipótese dos autos ao quanto aos incisos previstos no artigo 3º do Decreto 7.892/2013".

Na análise dos documentos contidos no processo verifica-se que a única justificativa apresentada para a adoção do sistema consta no Documento de Formalização de Demanda (Requerimento 15/2020 - SRS-DAP/SRS-DG/CSRS/RTR/IFMT), apresentando uma observação quanto ao serviço necessário: "Licitar por SRP para empenho e contratação conforme orçamento disponível, visto que o cenário para 2021 é de incertezas quanto a liberação de recursos com cortes ou integralmente".

Diante disso, constando que tal argumento não é suficiente para embasar uma decisão, tem-se a necessidade de apresentar as razões pelas quais o Sistema de Registro de Preço deve ser aplicado neste pregão eletrônico.

Inicialmente, ressalta-se que o SRP não possuí nenhuma ressalva quanto sua aplicação à contratação de serviços de natureza continuada conforme Parecer nº  125/2010/DECOR/CGU/AGU que afirma que "Uma vez que o Decreto 3.931/01, ao prever a utilização do Sistema de Registro de Preços para a contratação de serviços, não fez qualquer ressalva quanto aos serviços de natureza continuada, não há o intérprete que fazer distinção em relação aos mesmos, sendo possível, em tese, sua contratação via referido sistema", devendo entretanto estar inserido em uma das hipóteses do art. 3º do Decreto nº 7.892/13 (Acórdão TCU 1604/2017-Plenário).

No presente caso verifica-se que o serviço de natureza continuada a ser contratado está inserido na hipótese do inciso III, do art. 3º do Decreto nº 7.892/13, qual seja, "quando for conveniente a aquisição de bens ou a contratação de serviços para atendimento a mais de um órgão ou entidade, ou a programas de governo", uma vez que em vista das necessidades comuns dos campi do IFMT, foi comunicado os demais campi sobre a abertura do presente processo de licitação a fim de averiguar se outras unidades também possuíam a necessidade de contratar um apoio administrativo, por meio de e-mail que está juntado no processo (doc.55370), sendo respondido por vários campi da necessidade de tal contratação o que gerou o envio de seus respectivos Documentos de Formalização de Demanda, Estudos Técnicos Preliminares e Mapas de Riscos.

A comunicação da abertura do processo de licitação trata-se de uma ferramenta de governança adotada pelo IFMT e formalizada pela IN IFMT nº 02/2019, no seu art.  13 "Os Setores de Compras das unidades deverão, obrigatoriamente, registrar com antecedência, através do FORCOMPRAS, a intenção de iniciar qualquer processo de licitação que não esteja previsto no Cronograma de Execução das Compras Compartilhadas, visando possibilitar a participação das demais unidades".

Além disso a referida IN traz no art. 3º que "Todas as licitações do IFMT, quando possível, serão realizadas por Sistema de Registro de Preços (SRP)".

Assim, considerando que a contratação do serviço irá atender diversas unidades do IFMT, conforme comprovadas pelos Documentos de Formalização de Demanda dos vários campi participantes, resta preenchida a hipótese do inciso III, do art. 3º do Decreto nº 7.892/13, para adoção do SRP.

Item 2.6.1.3 Termo de Referência

O parecer mencionou o seguinte:  "No caso, consta dos autos o Termo de Referência elaborado pela área requisitante, datado e assinado. No entanto, não restou aprovado pela autoridade superior (Diretor-Geral do Campus Sorriso deste IFMT). CORRIGIR".

A recomendação é de fácil correção, embora o processo já contenha despacho do Diretor Geral (DESPACHO Nº 9/2021 - SRS-GAB/SRS-DG/CSRS/RTR/IFMT) encaminhando os autos para Reitoria, em que se subtende a aprovação de todos os atos de instrução realizados até aquele momento, para o cumprimento do art. 29 da IN SEGES nº 05/2017, recomenda-se a emissão de despacho pela autoridade com a comunicação expressa da autorização do Termo de Referência.

Item 2.6.5 Critérios e práticas de sustentabilidade nas contratações

O referido item o parecer apontou a obrigatoriedade de as especificações para contratações de serviço conterem critérios de sustentabilidade ambiental nos termos do arts. 1º e 2º da IN SLTI/MP nº 01/2010, pontuando ao final o seguinte: "Observa-se que a Administração pontou sobre a sustentabilidade nos Estudos Preliminares (item 14). No entanto, recomendamos que as práticas de sustentabilidade constem, também, no termo de referência".

Ocorre que o referido Estudo Técnico Preliminar faz parte integrante do Termo de Referência, como um anexo ao documento, conforme item 20.2 do Termo de Referência:

20.2. São anexos deste Termo de Referencia:

20.2.1. Anexo I - Estudo preliminar do Campus Sorriso;
20.2.2. Anexo II - Estudo preliminar do Campus avançado de Guarantã do Norte;
20.2.3. Anexo III - Estudo preliminar do Campus Campo Novo do Parecis;

20.2.4. Anexo IV - Estudo preliminar do Campus Bela Vista;

20.2.5. Anexo V - Estudo preliminar do Campus Primavera do Leste;

20.2.6. Anexo VI - Estudo preliminar do Campus São Vicente;

20.2.7. Anexo VII - Estudo preliminar do Campus Barra do Garças;

20.2.8. Anexo VIII - Estudo preliminar do Campus Rondonópolis;

20.2.9. Anexo IX - Modelo de Termo de Vistoria;

20.2.10. Anexo A - Modelo de IMR;

Assim, resta completamente atendida a exigência requerida pela Procuradoria, sem necessidade de outras correções.

item 2.8 Dotação orçamentária e lei de responsabilidade fiscal

O parecer fez a seguinte recomendação: "No presente caso, não observamos nos autos a declaração do setor competente acerca da previsão dos recursos orçamentários necessários para fazer face às despesas decorrentes da futura contratação, indicando a respectiva rubrica, em desconformidade, portanto, aos arts. 7º, § 2º, inciso III, e 38, caput, da Lei nº 8.666/1993, bem como o art. 8º, inciso IV, do Decreto n.º 10.024/2019. CORRIGIR."

Entretanto a leitura do art. 7º, § 2º do Decreto nº 7.892/2013 que regulamenta o Sistema de Registro de Preços aponta a desnecessidade de indicação da dotação orçamentária na licitação para registro de preço:

Art. 7º A licitação para registro de preços será realizada na modalidade de concorrência, do tipo menor preço, nos termos da Lei nº 8.666, de 1993, ou na modalidade de pregão, nos termos da Lei nº 10.520, de 2002, e será precedida de ampla pesquisa de mercado.

(...)

§ 2º Na licitação para registro de preços não é necessário indicar a dotação orçamentária, que somente será exigida para a formalização do contrato ou outro instrumento hábil.

Além disso, a jurisprudência do TCU apresenta o mesmo entendimento:

"A utilização do Sistema de Registro de Preços é adequada em situações como a que se encontra sob comento, ou seja, quando a demanda é incerta, seja em relação a sua ocorrência, seja no que concerne à quantidade de bens a ser demandada. Afinal, não faria sentido realizar uma estimativa prévia e, com base nela, efetivar um processo licitatório, no qual tenham sido definidas quantidades exatas a serem adquiridas, sem saber nem se essas aquisições serão efetivamente necessárias. Num cenário bastante plausível, poderia haver a compra de bens que não seriam necessários". (Acórdão 2197/2015 - Plenário, Relator: Benjamin Zymler)

Assim, embora respeitando o posicionamento da Procuradoria, entendemos que a recomendação não possui a obrigatoriedade ventilada, sendo desnecessária a correção acerca da dotação orçamentária.

Considerando as informações levantadas no tópica acima, fazemos as seguintes recomendações a serem atendidas pela Direção-Geral do Campus Sorriso:

a) emitir despacho contendo a informação expressa da aprovação do Estudo Técnico Preliminar e do Termo de Referência juntados neste processo;

b) no mesmo despacho, caso concorde com as fundamentações apresentadas nesta nota técnica, informar que concorda ou não com as correções realizadas e que justificativas referentes ao §2º do art. 18, da IN SEGES nº 05/2017, e ao art. 3º do Decreto 7.892/2013 serão as que foram apresentadas nesta nota técnica.

Edmundo Leite Xavier Neto
Coord. Geral de Aquisições Substituto
Portaria nº 45/2019